Энергореформа: Риски мнимые и реальные

Одна из крупнейших в мире монополий — РАО «ЕЭС России» 30 июня 2008 г. завершит свою деятельность. Ее место займут электроэнергетические компании, созданные в ходе реформы электроэнергетики.
Главная цель, которую мы ставили перед собой еще в ходе обсуждения первых проектов реформирования, достигнута: сформирована прозрачная и понятная инвесторам структура отрасли, запущен рынок, гарантирующий эффективную загрузку мощностей, и самое главное — в отрасль пришли частные инвестиции. За полтора года российские и зарубежные частные инвесторы вложили в акции генерирующих компаний почти 1 трлн руб. Нам пришлось разворачивать процесс привлечения инвестиций уже в ходе самого реформирования, отвечая на стремительный рост спроса на электроэнергию. Если в 2001-2005 гг. этот показатель составлял в среднем 1,7%, то за последние 2 года и 5 месяцев — уже 3,7%. В период с января по май 2008 г., несмотря на относительно теплую погоду, спрос на электроэнергию увеличился на 4,5%. И по нашим расчетам, основанным на анализе инвестиционных процессов в экономике с учетом регионального среза, говорить о снижении спроса на электроэнергию, по крайней мере в ближайшие 5-7 лет, не приходится. Для адекватного ответа на растущий спрос разработана детальная инвестиционная программа электроэнергетики на 2008-2012 гг. Согласно этому документу в течение пяти лет в развитие отрасли будет вложено 4,3 трлн руб., в том числе в строительство 43 000 МВт новых электростанций — 1,798 трлн руб.
Получить аналогичный по объему финансовый ресурс ни за счет средств федерального бюджета, ни за счет кратного повышения тарифов без драматических макроэкономических, да и социально-политических последствий было бы невозможно. Сегодня можно с уверенностью сказать: отказ от проведения реформы в электроэнергетике России означал бы не только торможение экономического развития страны, но и создавал бы серьезные социальные, а возможно, и политические риски.
Впрочем, говорить о завершении реформы сегодня было бы преждевременно: существует целый ряд важных для функционирования отрасли подсистем, которые только должны заработать в ближайшем будущем. Поэтому так важно оценить активно обсуждаемые сегодня риски в электроэнергетике после завершения реструктуризации и отделить мнимые от реальных.
Больше всего опасений в экспертном сообществе вызывает возможный отказ властей от графика либерализации рынка электроэнергии. На мой взгляд, этот риск хотя и нельзя полностью исключить, но следует отнести к числу маловероятных. Известно, что темпы либерализации цен на электроэнергию закреплены постановлением правительства РФ и федеральным законом «Об электроэнергетике». Согласован всеми министерствами и ведомствами и внесен в правительство проект постановления по запуску с 1 июля переходной модели рынка мощности, которая будет действовать до 2012 г. Думаю, что к концу года стоит ожидать и утверждения механизма целевого рынка мощности. Эти документы тесно увязаны с графиком либерализации рынка электроэнергии и вместе создают для инвесторов гарантии окупаемости вложенных средств.
Существуют и практические механизмы хеджирования этого риска. Например, в договорах на предоставление мощности пересмотр государством графика либерализации рассматривается как форс-мажор. В этом случае с инвестора снимаются обязательства по строительству и вводу новых мощностей. И таким образом, отказ от либерализации рынка электроэнергии фактически означал бы и отказ от инвестиций в отрасль в условиях быстро растущего спроса на электроэнергию со всеми понятными последствиями.
Экспертное сообщество беспокоит активность «Газпрома» по приобретению электроэнергетических активов. Инициативу по объединению электростанций, принадлежащих газовой монополии и угольной компании ОАО «СУЭК», окрестили едва ли не заменой монополии РАО ЕЭС на монополию «Газпрома». Похоже, эта идея не будет реализована, однако в любом случае нельзя забывать, что диспетчирование, магистральные и распределительные сети в России отделены от генерации. Это фундаментальное структурное решение лежит в основе реформы и не позволит не только «Газпрому», но и любой другой компании воспроизвести структуру РАО «ЕЭС России», т. е. воссоздать монополию в электроэнергетике.
Высказываются также опасения потенциальной возможности для «Газпрома» манипулировать поставками газа, чтобы обеспечить привилегированное положение «своим» электростанциям. В отличие от предыдущего этот риск гораздо более вероятен, и для его преодоления правительству и ФАС придется применить новые, уже разработанные и законодательно закрепленные полномочия. Для этого потребуется и создание новых компетенций в ФАС, и реальная поддержка правительства.
Существуют сомнения, что новые собственники, пришедшие в генерирующие компании, реализуют разработанную РАО ЕЭС инвестиционную программу.
Думаю, что значение этого риска сильно преувеличено. Инвестор, заплативший за долю в ОГК или ТГК десятки миллиардов рублей, заинтересован в развитии компании. В условиях растущего энергопотребления другого способа, кроме как строить новые электростанции, и желательно эффективнее, чем у конкурентов, не существует. Кроме того, обязательства инвестора закреплены договорами на поставку мощности. Согласно этому документу инвестор должен в установленный срок ввести в эксплуатацию определенный объем генерирующей мощности. Иначе — штраф в размере до 25% от капитальных вложений по проекту. Договор на технологическое присоединение генерации к сетям аналогичным образом гарантирует реализацию инвестиционных проектов ФСК и выдачу мощности построенной станции в единую энергосистему. Не стоит забывать, что в большинстве ОГК и ТГК реализация инвестиционных проектов уже идет полным ходом, по многим подписаны договоры EPC- или EPCM-подряда, заказано оборудование, проведено от 10 до 100% авансовых платежей. Тем не менее инвестпрограмма в энергетике не может быть реализована «сама собой», она потребует полноценного и постоянного контроля со стороны правительства, которое должно будет осуществлять эту функцию, не нарушая базовых принципов уже функционирующей рыночной энергетики.
«Разрушение уникальной единой энергетической системы страны», «потеря государственного контроля за электроэнергетикой», «снижение управляемости отраслью» — именно такие упреки продолжают звучать в адрес команды реформаторов со стороны противников преобразований.
Думаю, что и эти опасения преувеличены. Государство не просто сохранило, но и упрочило свои позиции в инфраструктурных сегментах энергетики — распределительном и магистральном сетевом комплексе и диспетчерском управлении. Часто забывают, что именно реформа позволила в этих секторах обеспечить реальную консолидацию активов и создать компании, поставленные под контроль государства. В холдинге МРСК ему принадлежит 52% акций, в ФСК — свыше 75% акций, а в «Системном операторе» — все 100%. Совсем не случайным является тот факт, что создание ФСК и «Системного оператора» в процессе реформы предшествовало началу разделения АО-энерго. Новая структура управления отраслью, сочетающая элементы государственного контроля и саморегулирования, дополненная рынком и частной собственностью, — залог устойчивости электроэнергетики и эффективного ее развития. Разумеется, новая рыночная система в отрасли не застрахована от ошибок, особенно на первом этапе работы. Но молодость, как известно, тот порок, который очень быстро лечится возрастом.
Более сложная задача — сохранение целостности единой энергетической системы как единого технологического комплекса. На развернувшемся этапе бурного развития электроэнергетики она потребует постоянного внимания и со стороны государства, и со стороны рынка. Но и здесь уже создан и работает целый комплекс механизмов — договоры на предоставление мощности, договоры на присоединение генерации к сетям, — призванных решить эту проблему рыночными инструментами.
А вот среди серьезных рисков я бы выделил проблему перекрестного субсидирования (субсидирование розничных тарифов через тарифы для промышленности). Ее масштаб оценивается в 120 млрд руб. в год. Ни одно из решений правительства, направленных на прекращение этой практики, за последние 10 лет не было выполнено. В результате вся конструкция розничного рынка, где сегодня и сосредоточена «перекрестка», является неполноценной — искусственно заниженные тарифы для населения и завышенные тарифы для промышленности вынудили нас создать специальный институт гарантирующего поставщика, который, в свою очередь, исключает свободную конкуренцию. А ведь именно на розничном рынке приобретают электроэнергию 99% потребителей. «Недореформирование» в этой сфере может привести к системным конфликтам между распределительными сетями и сбытовыми компаниями. Здесь от правительства потребуется и крупное стратегическое решение по реальному устранению «перекрестки», и набор специальных тактических мер по удержанию ситуации в течение 3-4 лет до его реализации.
Только в самое последнее время началось обсуждение значительного повышения стоимости вводимого мегаватта мощности. А между тем этот риск — назовем его ценовым — следует отнести к числу наиболее серьезных. Причины его появления связаны с совпадением по времени трех разных процессов. Во-первых, сам запуск масштабной инвестиционной программы в российской электроэнергетике, создав колоссальный новый спрос на оборудование, не мог не повлиять на его цены. Во-вторых, именно в последние три года, независимо от России, в мире произошел рост цен вводимого мегаватта в 1,8-2 раза. В-третьих, разворачивание российской энергетической инвестпрограммы совпало с мировыми финансовыми потрясениями, которые уже сказались на доступности и цене привлекаемых долгосрочных кредитов. Думаю, впереди нас в России ждет ужесточение экологического законодательства и введение новых дорогостоящих требований, связанных с контролем за эмиссией углекислого газа. Заметим, что все названные факторы не имеют отношения к самой реформе, энергетике пришлось бы их ощутить при любом варианте развития событий. Однако все это потребует значительного увеличения объема средств, направляемых на реализацию инвестиционных проектов, а значит, в конечном счете и цены киловатт часа для конечного потребителя.
Что делать? Ответ на этот вопрос дает сама реформа электроэнергетики. У рынка есть фундаментальное свойство — он позволяет справедливо распределить дополнительные затраты между потребителем и поставщиком. Не менее важно, что благодаря реформе появилась и будет развиваться реальная конкуренция, которой в электроэнергетике никогда не было. Она также будет сдерживать рост цен. В регулировании процессов такого масштаба следует поучаствовать и государству, однако в наших реалиях надо понимать, что вероятность его ошибочных действий сопоставима с вероятностью успешных.
Конечно, в короткой статье невозможно описать все потенциальные риски. Не надо думать, что уже сейчас мы полностью представляем их полный перечень. В преобразованиях такого масштаба окончательные последствия, как и окончательные оценки, можно делать лишь спустя 3-5 лет после их завершения. Сейчас можно спорить о природе этих рисков, вероятности возникновения и масштабах воздействия на функционирование целевой модели электроэнергетики. Бесспорно одно — риски реформированной электроэнергетики ни в какое сравнение не идут с тем полномасштабным кризисом, с которым пришлось бы столкнуться отрасли да и стране в целом без преобразований. Осуществленная в России реформа доказала работоспособность фундаментальных рыночных ценностей даже в такой технологически сложной, социально чувствительной, экономически значимой и политически острой отрасли, какой является электроэнергетика.