Владимир Яковлев: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным

Правительство на своем заседании 30 марта подвело итоги выполнения федеральных целевых программ (ФЦП) и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в 2005 г. Согласно планам правительства, с 2006 г. программно-целевой метод должен стать главным механизмом управления государственными инвестициями. Между тем эффективность большинства действующих ФЦП совершенно неочевидна. Расходы на ФЦП по-прежнему остаются непрозрачными, а ответственность за их реализацию – размытой. В интервью корреспонденту RBC daily министр регионального развития России Владимир Яковлев высказался за радикальный пересмотр методик построения и критериев эффективности целевых программ и всей системы управления ими.
– Как считается, преимущество целевых программ в том, что они всегда завязаны на конкретные результаты. По тому, достигнуты они или нет, можно судить об эффективности инвестиционной деятельности государства и обоснованно спрашивать с ответственных чиновников за неудачи. На заседании Госсовета РФ 24 марта Вы подвергли критике систему формирования ФЦП и управления ими. В чем, на Ваш взгляд, ее основные недостатки?
– Действующий порядок формирования федеральных целевых программ и управления ими трудно назвать разумным. Принятые Минэкономразвития методики разработки ФЦП зачастую позволяют не закладывать в программы четко сформулированных показателей эффективности и целевых индикаторов. Так, они отсутствовали во всех ФЦП, переданных Министерству регионального развития от Минэкономразвития России. Объемы ресурсного обеспечения не были приведены в соответствие с нормативными требованиями, а перечни программных мероприятий соответствующим образом откорректированы.
Надо ли удивляться, что результаты независимой экспертизы федеральных целевых программ, организованной Минэкономразвития весной 2004 г., показали, что лишь два из действовавших на тот момент 149 ФЦП и подпрограмм условно можно было считать соответствующими программно-целевому методу.
– То есть сказанное Вами относится и к ФЦП «Жилище» – основному инструменту реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»?
– Совершенно верно, и к ФЦП «Жилище», по которой Минрегион выступает госзаказчиком-координатором. Эту программу разрабатывали не мы, а бывший Госстрой РФ. Ее реализация рассчитана на период 2002–2010 гг. Распоряжение правительства о разработке этой программы принято еще 14 марта 2001 г. То есть в те времена, когда за внедрение программно-целевого бюджетирования еще даже не брались. В момент, когда эта программа была передана Минрегиону, ее реализация уже шла полным ходом. Причем по большей части вразрез с основными концептуальными посылами жилищного нацпроекта, стартовавшего в начале 2006 г.
Приоритетный проект не просто нацелен на долгосрочный рост качества жизни граждан за счет государства. В первую очередь он должен создать институциональные условия для массового вовлечения самих граждан в этот процесс. Ничего этого в ФЦП «Жилище» не было. Там никак не предусматривалась, например, деятельность по оснащению земельных участков под застройку коммунальной инфраструктурой и меры по институциональному развитию рынка ипотечного жилищного кредитования. Все это было привнесено Минрегионом в течение считанных недель. По нашей инициативе ФЦП «Жилище» переделывалась несколько раз, последняя версия была утверждена правительством 31 декабря 2005 г. Однако нам удалось внести далеко не все коррективы. Например, за Минрегионом не закреплен целый ряд необходимых для эффективной реализации ФЦП полномочий. Например, мы никак не можем заставить руководство субъектов Федерации соблюдать зафиксированный в ФЦП «Жилище» и Концепции национального проекта уровень софинансирования программных мероприятий и привлечения внешних инвестиций. Программа также не предусматривает мер по развитию строительной индустрии и промышленности стройматериалов, мощности которых явно недостаточны для удвоения объемов жилищного строительства к 2010 г.
Тем не менее национальный проект уже реализуется, ФЦП действует. Нужно просто создать разумные механизмы совершенствования программных мероприятий, не меняя при этом целевых показателей.
– А легко ли корректировать ФЦП в русле принципов программно-целевого метода?
– Не просто нелегко, а в большинстве случаев невозможно. В этом вся проблема. Процедуры утверждения и корректировки отраслевых и региональных программ в Минэкономразвития громоздки и сопровождаются рекордным числом обязательных согласований.
Чтобы утвердить ФЦП, профильное федеральное министерство сначала выходит с соответствующим предложением в правительство. В случае согласия правительство принимает постановление о разработке ФЦП. Министерство концепцию программы разрабатывает, и вот тут-то начинаются несколько кругов нескончаемых согласований. Прежде всего, концепция ФЦП направляется в Минфин, Минэкономразвития, Минюст и другие заинтересованные федеральные и региональные органы исполнительной власти. Далее согласованная концепция ФЦП вновь поступает в Минэкономразвития на повторное согласование и только затем направляется на окончательное рассмотрение в правительство.
Однако Минэкономразвития по собственной инициативе всегда может потребовать коррекции любой ФЦП на любом этапе реализации. Механизм прост: в ведении этого министерства находится Федеральная адресная инвестиционная программа. ФАИП содержит перечень объектов, возводимых за счет средств федерального бюджета, и утверждается каждый год. Любой пересмотр этого перечня равносилен началу очередного пересогласования тех или иных целевых программ.
В результате до стадии практической реализации «доживают», как правило, не более трети изначально запланированных профильным министерством программных мероприятий. Что еще хуже, за месяцы и годы согласований программные мероприятия устаревают. Ведь отраслевые конъюнктуры, предпочтения инвесторов, привлеченных к софинансированию, а также уровень закупочных цен меняются очень быстро. Вырванные из программного контекста и устаревшие мероприятия при реализации уже не достигают программных целей, а зачастую вообще оказываются бессмысленными.
Согласно Постановлению Правительства № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 25 декабря 2004 г., Минэкономразвития разработана методика формализованной оценки эффективности реализации программ. С ее помощью были оценены 35 ФЦП, реализовавшиеся в 2005 г. и продолжающиеся в 2006 г. Лишь по шести ФЦП независимыми экспертами был установлен достаточно высокий (более 50 балов из 100) интегральный показатель.
Правительство дало ряд поручений, в соответствии с которыми госзаказчики должны были в кратчайшие сроки осуществить корректировку ФЦП, в том числе показателей ресурсного обеспечения, уточнить (а для многих программ и определить) целевые индикаторы, отражающие результативность реализации ФЦП по годам. Однако в установленном порядке были откорректированы только четыре ФЦП. Основная же часть программ так и не была откорректирована и по-прежнему имеет существенные недостатки.
Вновь сошлюсь на печальный опыт Минрегиона. Корректировка ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996–2005 гг. и на срок до 2010 г.» потребовала провести в 2005 г. в течение 11 месяцев около 600 согласований с федеральными министерствами, ведомствами и властями регионов. Чтобы внести в правительство проект программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (на 2002 год и последующие годы)» на 2006 г., нам пришлось осуществить свыше 140 согласований.
Ничуть не проще скорректировать ФЦП и по мотивам изменения финансирования. Например, ряд мероприятий стратегически важной для страны программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 гг.)» финансировались в 2002–2004 гг. не более чем на треть. Особенности национального бюджетирования, к сожалению, таковы, что это не форс-мажор, а обыденность. Так вот, в этой ФЦП на 11 подпрограмм, охватывающих все виды транспорта – наземные, водные и воздушные, приходится 86 мероприятий, которые не были ранжированы ни по срочности, ни по значимости. Если общий объем финансирования сокращался, то и финансирование уменьшалось по каждому мероприятию; причем не обязательно пропорционально, а в зависимости от лоббистских возможностей руководителей ответственных ведомств, госкомпаний и регионов.
– А кто отвечает за результаты всех этих проволочек?
– Только не Минэкономразвития. За устаревание и снижение качества ФЦП в результате усечения в ходе согласований это министерство не несет никакой ответственности. Ответственность ложится исключительно на профильные Министерства, которые на самом деле не могут отвечать за итоги реализации программ, поскольку эти итоги – следствие непродуманной системы формирования ФЦП.
– По чьей вине возникает недофинансирование программ?
– В большинстве случаев не по вине Минфина. ФЦП не софинансируются в полном объеме региональными бюджетами и за счет внебюджетных источников. По предложению Минэкономразвития в федеральном бюджете на 2005 и 2006 гг. расходы на реализацию ФЦП включены в Федеральную адресную инвестиционную программу. Это уже привело к значительному сокращению объемов софинансирования программных мероприятий из региональных и местных бюджетов, а также объемов привлечения внешних инвестиций. Региональные обязательства финансируются в среднем на 25-30%, частные инвестиции почти не обеспечиваются. Только в рамках ФЦП «Юг России» после перевода ее с 2005 г. в состав ФАИП объем внебюджетного финансирования уменьшился с 14 млрд в 2004 г. до 330 млн руб. по итогам 2005 г. По этой же причине, например, программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» в 2005 г. не была профинансирована в полном объеме в восьми субъектах Федерации.
Эффективность бюджетных расходов по программам, принятым Минрегионом от Минэкономразвития, крайне низка. Руководители территорий и муниципальных образований охотно осваивают средства федерального бюджета, но ничуть не заботятся о том, чтобы обеспечить софинансирование из собственных и внебюджетных средств. В результате образуется гигантская куча многоотраслевого недостроя. Так, проведенная нами инвентаризация объектов незавершенного строительства только двух программ – «Юг России» и «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» выявила объемы незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2006 г. соответственно на суммы 22,9 млрд и 10,98 млрд руб. Государственные средства бессмысленно замораживаются и распыляются.
– То есть значительная часть ФЦП просто не нужна регионам?
– Боюсь, что это действительно так. Опыт формирования в рамках ФАИП перечня строек и объектов, финансируемых за счет ФЦП развития регионов, показывает, что между отраслевыми ведомствами и регионами налицо серьезнейшие разногласия в выборе приоритетов финансирования. А процедуры согласования этих приоритетов, придуманные в Минэкономразвития, настолько усложнены, что федеральные ведомства и регионы часто предпочитают просто оставить все как есть. Ну не отказываться же от дармовых федеральных денег! Выбирали и выбирают из двух зол меньшее, только бы избежать этих мучительных согласований, приводящих к потере управления ФЦП и срывам сроков их реализации.
Поскольку ФЦП заведомо плохо скоординированы с региональными программами социально-экономического развития субъектов Федерации, программы не создают в регионах новых инфраструктурных решений, инновационных очагов, стимулирующих экономический рост. Вместо стратегических целей в программы вынужденно заносилось неоправданно большое количество текущих ведомственных мероприятий, а главное – закладывались задачи, которые вполне могли быть выполнены в рамках текущей деятельности субъектов и профильных министерств. Например, ФЦП «Юг России» зачастую финансирует строительство школ и больниц, что, безусловно, важно, но должно обеспечиваться средствами муниципальных бюджетов, а не федерального. Другая ФЦП – «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 г.», в частности предполагает закупку для жителей Крайнего Севера снегоходов «Буран». При этом правительство не реализует ни одного проекта инфраструктурного и инновационного развития территорий, как Юга России, так и Крайнего Севера. Случались и прямо-таки экзотические программы: например, закрытая ныне ФЦП «Добыча, производство и потребление лития, бериллия. Развитие производства талана, ниобия и олова на предприятиях Минатома России (1997–2012 гг.)» и пр.
– А хватит ли у правительства мужества признать, что весь этот набор ведомственных мероприятий не является, по сути, федеральными целевыми программами?
– Я и мои коллеги по правительству очень на это рассчитываем. Нужно провести жесткую инвентаризацию действующих программ, уменьшить их число, но зато наполнить новыми инфраструктурными проектами и профинансировать их полностью. Например, мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» предполагают переселение 650 тыс. человек. За три года было переселено семь тысяч, а к 2010 г. планируется переселить еще восемь тысяч. Не проще ли признать, что заданные цели программы при таком финансировании нереалистичны? Не проще ли четко установить, есть ли абсолютная необходимость переселять всех поголовно жителей северных поселений и «ядерных» ЗАТО за счет государства? А если нет, то попытаться создать там новые производства и рабочие места.
Следует передать полномочия по формированию и управлению отраслевыми ФЦП федеральным министерствам и ведомствам, а ФЦП регионального развития – соответственно Минрегиону России. Тем более что руководство Минэкономразвития уже давно жалуется на переизбыток возложенных на него задач. Зато остальные министерства избавятся, наконец, от необходимости непрерывных согласований и приведут свои ФЦП в соответствие с принятыми отраслевыми стратегиями. И, наконец, такое решение позволит покончить с размыванием ответственности. Тот, кто осуществляет ФЦП, тот будет ее разрабатывать и ею же управлять.
– Вы сказали, что ФЦП нужно наполнить новыми инфраструктурными проектами. Что имеется в виду?
– Нам пора задуматься о принципиально новой стратегии целевых программ. Во-первых, Россия остается «страной диспропорций» – экономических, демографических, инфраструктурных. Защита единства страны, упрочение Федерации – это задачи не только для политиков, но и для государственных инвест-менеджеров. Федеральные целевые программы должны ставить своей задачей не просто «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», но, прежде всего, формирование единой замкнутой системы национальных инфраструктур и коммуникаций, геополитически связывающих страну. Надо отдать должное правительству, удельный вес инфраструктурных программ в перечне ФЦП растет год от года. Но все же он еще недостаточен.
Во-вторых, привлечение бюджетных ресурсов, как справедливо отметил президент России Владимир Путин, логичнее всего там, где конкуренция частных производителей почти бессильна, где налицо долгосрочные, стратегические интересы всего российского общества и где просто не может быть моментальной коммерческой отдачи. Одновременно президент неоднократно подчеркивал необходимость максимально широкого вовлечения крупного бизнеса в решение приоритетных общегосударственных задач в крупные национальные проекты. Особое значение в этой связи глава государства придает участию бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Частный капитал, по мнению президента, вполне способен эффективно и самостоятельно развивать социальную инфраструктуру вокруг новых дорог, портов, поселений, развивать с выгодой и для себя, и для государства. Но большой бизнес не может и не станет участвовать в этих проектах по приказу. Бизнес поверит в серьезность инвестиционных планов государства не раньше, чем государство наведет порядок в собственных инвестициях. Роль ФЦП – быть индикатором для ориентирующихся на государство инвесторов в субъектах РФ, способствовать формированию инвестиционного каркаса страны.
В-третьих, среди ФЦП недопустимо мало крупных программ технологического развития (подобных, например, ФЦП «Национальная технологическая база»), которые могли бы содействовать формированию в регионах полюсов инновационного роста (технопарков, например), территориально-производственных комплексов (кластеров), соединяющих воедино очаги инновационного роста, индустриальные зоны и инфраструктурные цепочки. Разработка и реализация ФЦП нового поколения – задача уже сегодняшнего дня.