Моисей Гельман: Волюнтаристская замена стандартов техническими регламентами становится одной из причин гибели людей

Москва. Волюнтаристская замена стандартов техническими регламентами стала одной из принципиальных причин гибели людей в ночном клубе «Хромая лошадь» в Перми, «Невском экспрессе», а также на Саяно-Шушенской ГЭС. Об этом и о других последствиях принятия закона "О техническом регулировании" рассказал член президиума Союза производителей нефтегазового оборудования, главный редактор "Промышленных ведомостей", аналитик Моисей Гельман.
При диверсионном подрыве в августе 2007 г. поезда «Невский экспресс» вместе с электровозом сошли с рельсов все двенадцать вагонов состава, причём, часть их опрокинулась. Тогда никто не погиб, но 60 человек получили увечья. При подрыве поезда «Невский экспресс» 27 ноября с. г. сошло с рельсов только 3 вагона, но в них погибло 26 человек, а увечья получили свыше 90.
Дело в том, что в 2007 г. «Невский экспресс» был оборудован отечественными креслами авиационного типа, изготовленными ОАО «Долгопрудненское НПО» согласно требованиям соответствующих ГОСТов. Кресла этого предприятия - двухместные и трехместные, они выдерживают четырёхкратную перегрузку до 400 кг, поэтому при резком торможении состава ни одно из них тогда не разрушилось. Люди же тогда пострадали, так как в скоростных поездах не предусмотрены ремни безопасности.
Но затем на Тверском вагоностроительном заводе, построившем вагоны для составов «Невский экспресс», почему-то решили сменить отечественные двухместные кресла на немецкие фирмы Grammer AG. При подрыве «Невского экспресса» 27 ноября с. г. все немецкие кресла сошедших с рельсов вагонов были сорваны с мест и разрушились. По свидетельству жертв этой трагедии, обломки кресел со скоростью курьерского поезда летали по вагонам, калеча и убивая людей. Причём, часть пассажиров оказалась погребённой под этими обломками.
Немецкие кресла, как показали трагические события, видимо, изготовлены без учёта необходимых нормативно-технических требований к их качеству с учетом безопасности в экстремальных условиях, и при подрыве поезда они превратились в орудия убийства. Их установили, так как ГОСТы согласно ФЗ «О техническом регулировании» стали необязательными. Чем руководствовались в РЖД, согласившись при закупке вагонов на использование в них упомянутых немецких кресел, очевидно должны выяснить компетентные органы. При этом возникают вопросы и о безопасности пассажиров в новых скоростных поездах «Сапсан», целиком изготавливаемых в Германии, если возникает нештатная ситуация.
Отмена обязательности других прежних ГОСТов – правил пожарной безопасности для различных объектов, которые волюнтаристски заменили одним техническим регламентом, громадным фолиантом, претендующим быть правовым актом «на все случаи жизни», также стала одной из принципиальных причин гибели 146 людей, но уже в ночном клубе «Хромая лошадь» в Перми.
Отмена обязательности требований к эксплуатации электростанций, которые регламентировались прежними соответствующими ГОСТами, стала одной из основных причин катастрофы Саяно-Шушенской ГЭС. Катастрофические последствия отмены обязательности соблюдения ГОСТов можно продолжить. Это и массовые отравления людей, и взрывы на складах боеприпасов, и взрывы на химических и нефтехимических заводах…
Об опасности ФЗ «О техническом регулировании», которым отменили обязательность требований стандартов, специалисты предупреждали власти в течение 7 лет, начиная с 2002 г., когда его принимали. Из основ права следует, что государственные (федеральные) законы регулируют наиболее важные социальные отношения субъектов различных видов общественной деятельности.
Очевидно, под наиболее важными следует понимать отношения, правовое регулирование которых связано с реализацией конституционных положений, включая обеспечение прав и свобод граждан и их групп (объединений), включая корпоративные, государственная защита которых гарантирована Конституцией РФ. В социально-экономической и хозяйственной деятельности это права потребителей на приобретение качественных, в том числе безопасных товаров и услуг, защищённость имущественных прав граждан, право на охрану их труда и здоровья, и др. Кроме того, государство обязано обеспечивать безопасность страны и общества, что тоже требует создания определенных качественных материальных ресурсов.
Потребители продукции, как правило, не имеют возможностей контролировать ее производство, а значит и качество. К примеру, при строительстве различных зданий и сооружений в отсутствие поэтапного контроля выполнения работ могут появляться скрытые, опасные впоследствии для жизни людей огрехи.
То же самое может происходить в производстве самолетов, продуктов питания, лекарственных препаратов и в иных сферах товарного производства. И так как согласно положениям Конституции России государство гарантирует защиту прав граждан, включая охрану их жизни и здоровья, оно обязано регламентировать и контролировать характеристики продукции и сооружений, от качества которых зависит соблюдение этих прав.
Начинаться этот процесс должен с принятия соответствующих нормативно-правовых документов, необходимых для выполнения гарантом своих конституционных обязанностей. При этом положения и нормы Конституции России, как акта наивысшей юридической силы, являются безусловными критериями выбора предметов правового регулирования и самого регулирования для всех прочих без исключения нормативно-правовых актов и нормативных документов.
Однако только законодательного регулирования социальных отношений в хозяйственно - экономической деятельности недостаточно для соблюдения конституционных прав человека и интересов государства и общества. Необходимо ещё и обязательное выполнение определённых технических и технологических условий, а также требований и норм при строительстве и эксплуатации различных объектов, производстве различных видов продукции, товаров и услуг, обеспечивающих их качество.
Эти нормы, требования и условия весьма специфичны в каждой из множества отраслей экономики и товарного производства. Кроме того, они связаны с прогрессом науки, техники и технологий, и каждые 3-5 лет приходится корректировать нормируемые технические и технологические характеристики. Так как изменение законодательных актов нередко занимает несколько лет, то во многих странах законами в сфере экономических отношений устанавливают «долгоиграющие» общие правила нормативно-правового регулирования, а конкретные технические нормы, обеспечивающие требуемое качество продукции и услуг, регламентируют подзаконными нормативными актами – стандартами.
Так было и у нас в стране до принятия ФЗ «О техническом регулировании». Советскими учеными и инженерами была создана нормативно-техническая база, насчитывавшая около 170 000 документов, в числе которых свыше 25 000 стандартов. Именно благодаря этой базе Советский Союз смог занять ведущие позиции во многих отраслях промышленности и науки, которые сейчас утеряны, в том числе и благодаря появлению упомянутого ФЗ. При его принятии были проигнорированы многие положения Конституции России и основополагающие требования к нормативно-правовым актам.
Этим законом в нарушение п. «р» ст.71 Конституции РФ вывели из ведения Российской Федерации стандарты, отменив Закон РФ «О стандартизации», а стандарты заменили иными нормативными актами в статусе федеральных законов - техническими регламентами. Однако ни технические регламенты, ни техническое регулирование, имеющие к тому же совсем иной смысл, в перечне предметов ведения РФ (ст.71 Конституции) и перечне предметов совместного ведения РФ и её субъектов (ст. 72 Конституции) не значатся. Поэтому по ним согласно ст.76 Конституции РФ нельзя принимать федеральные законы.
Само название закона не соответствует его содержанию, так как под техническим регулированием понимается целенаправленное изменение характеристик процессов и объектов при помощи технических средств. Этим законом с введением в правовое поле технических регламентов отменено обязательное выполнение требований государственных стандартов.
Но технические регламенты в общепринятом понимании – это документы, в которых излагаются правила обслуживания соответствующих технических объектов (устройств, машин, механизмов и пр.). Предметами же регулирования «новых» техрегламентов стали требования только к безопасности различных видов продукции и объектов, представляемые в виде соответствующих технических норм и характеристик. Однако эти нормы и характеристики не могут являться предметами законодательных актов, а сами требования к безопасности невыполнимы. И вот почему.
Во-первых, требования техрегламента к тому или иному виду безопасности продукции или объекта выполнимы лишь при соблюдении всей совокупности требований к качеству исполнения их узлов и/или компонентов. Так, к примеру, безопасность самолета и авиапассажиров зависит, в том числе, от механических (прочностных) свойств и характеристик болтов, шайб и гаек, которыми колеса крепятся к стойке шасси и пассажирские кресла к салону. Поэтому в техрегламент по безопасности авиалайнеров должны быть переписаны технические нормы и характеристики из всех, ныне необязательных, нормативных документов, разработанных для производства самолетов различных типов, а также их узлов и комплектации. Конечно же, поступать так бессмысленно. Изготовителям различных изделий необходимы только предназначенные для них документы, а громадный фолиант в виде их компиляции требований и норм «на все случаи жизни» будет вносить путаницу в производство.
Замечу, в «Невском экспрессе», в котором погибли пассажиры, качество кресел и их крепления в вагонах явно не соответствовало необходимым требованиям безопасности в экстремальных условиях. Но не только. Думается, что в скоростных поездах помимо основной должна существовать дополнительная, распределенная система автоматического торможения в экстремальных условиях. Она должна срабатывать при возникновении различных нештатных ситуаций, которые должны распознаваться системой идентификации, и вырабатывать селективные задания на соответствующее торможение каждого вагона, исключающее или минимизирующее возможность их последующего наезда друг на друга, в том числе при отрыве от состава. Для этого в каждом вагоне потребуется встраивать аппаратуру автоматического управления и распознавания, связанную радиоканалами с прочими вагонами и электровозом. Сегодня машинист не ведает, что творится сзади него.
Таких систем в скоростных поездах по чьей-то глупости пока нет. Но почему в вагонах "Невского экспресса" отсутствовали лампы аварийного освещения с индивидуальными аккумуляторами? Разве в соответствующих нормативно-технических документах такое требование не предусмотрено?
Во-вторых, разработка техрегламентов по безопасности объектов, опасных по своей природе, просто абсурдна. В качестве примеров можно назвать проекты техрегламентов по безопасности взрывчатых веществ или безопасности высоковольтных электроустановок. Прежде для них обязательными были ГОСТы, регламентировавшие правила их безопасного использования, производства и безопасной эксплуатации соответственно.
В-третьих, согласно части 2 статьи 7 Конституции в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, при этом (часть 1 ст. 41) каждый имеет право на охрану здоровья, а согласно части 1 статьи 45 гарантируется государственная защита прав человека. Однако содержание норм ФЗ «О техническом регулировании» противоречит части 2 статьи 55 Конституции РФ, где установлено, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Как известно, здоровье людей во многом зависит от качества пищевых продуктов и лекарств. До принятия ФЗ «О техническом регулировании» качество продуктов питания и лекарственных препаратов регламентировалось государственными стандартами. При этом для многих продуктов питания ГОСТы устанавливали обязательный определённый состав компонентов и их количественное содержимое, что предопределяло сами продукты, к примеру, водку или кефир, и гарантировало их качество, в том числе безопасность.
Технические регламенты вместо требований к качеству устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие применительно к продуктам питания и лекарственным препаратам их биологическую, химическую и радиационную безопасность. Но, к примеру, колбаса может быть изготовлена безопасной для потребления, однако вместо мяса содержать только крахмал и пищевые добавки, имитирующие колбасный вкус. Причём, согласно п.7 ст.7 ФЗ «О техническом регулировании», «технический регламент не может содержать требований к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции». Это условие создаёт прямую угрозу населению страны, так как в законе отсутствуют критерии допустимой длительности использования некачественных продуктов питания и степени наносимого при этом вреда.
Так как согласно положениям ФЗ «О техническом регулировании» принципиально невозможно разработать технические регламенты, удовлетворяющие его требованиям, что подтверждается всем опытом попыток применения этого закона, то отечественная экономика и отечественные потребители оказались в правовом отношении незащищенными от некачественных и опасных видов продукции и объектов.
Эти и другие соображения подтверждают мнение Президента России Д. А. Медведева о необходимости отмены упомянутого закона и возврата к стандартам. Для этого необходимо принять Закон «О стандартизации», в котором должны быть сформулированы общие правовые основы их разработки, в том числе критерии выбора предметов регулирования и самого регулирования.
Подзаконные акты в отличие от законов могут оперативно подстраиваться под вновь возникающие требования и условия технического прогресса. К ним в нашем случае относятся государственные стандарты, регламентирующие (нормирующие) технические характеристики и требования, обеспечивающие необходимое качество различных объектов и видов продукции, а также нормы и требования поведения и взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности при их проектировании, производстве, эксплуатации, хранении, реализации и утилизации.
Федеральными органами исполнительной власти могут приниматься и другие нормативно-правовые документы, соблюдение положений которых в соответствующих сферах экономической и хозяйственной деятельности обязательно. Таким образом должно осуществляться нормативно-правовое регулирование «сверху-вниз».
Помимо государственных нормативно-технических актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, существуют еще негосударственные нормативно-технические документы, предназначенные для регулирования экономических отношений «снизу-вверх». Они разрабатываются корпорациями и отдельными предприятиями для регламентирования собственной деятельности и применяются добровольно. В их числе значатся и стандарты предприятий, которые содержат организационные, технологические и технические нормы и требования по изготовлению продукции. Они не могут не обеспечивать реализацию положений соответствующих государственных нормативно-правовых актов. Ведь в противном случае сбыт тех же потребительских товаров и услуг, качество которых нарушает регламентированные права граждан, будет запрещен.
Итак, государственные стандарты должны регламентировать нормы поведения и взаимодействия субъектов экономических (хозяйственных) отношений при изготовлении, использовании, реализации, хранении и утилизации различных видов продукции и сооружений - материальных объектов, правила их безопасного взаимодействия с объектами, а также регламентировать технические и технологические характеристики этих объектов, обеспечивающие их необходимое качество. Положения и нормы стандартов должны быть нацелены на реализацию упомянутых выше статей Конституции страны и соответствующих законодательных актов.
Государственные стандарты должны разрабатываться в виде пакетов, комплекс положений и норм каждого из которых ориентирован на определенные объекты нормативно-правового регулирования, охватывает все этапы их жизненного цикла и удовлетворяет условиям рыночной экономики.
Основой выбора объектов и предметов регулирования стандартов и формирования их пакетов могут быть общероссийские классификаторы продукции и работ. Из них сначала, руководствуясь упомянутыми положениями и нормами Конституции, отбираются соответствующие объекты регулирования. Затем из отобранных объектов выделяются виды продукции (ресурсов, материалов) общепромышленного применения, например, метизы и металлические материалы, потом - виды продукции, которые используются в определенных отраслях, как, например, титан или электрические кабели, и, наконец, выделяют потребительски и функционально завершенную продукцию, производимую в различных отраслях промышленного и товарного производства.
Таким образом формируются пирамиды подзаконных актов, регламентирующих комплексы требований к качеству соответствующих объектов для всего их жизненного цикла – от проектирования до утилизации.
Государственные стандарты в этих случаях должны регламентировать технические и технологические характеристики, обеспечивающие необходимое, согласно указанным выше критериям, качество объектов правового регулирования – различной продукции, потребительских товаров и услуг, транспортных средств, зданий, производственных сооружений и пр. Их безопасность - одно из обязательных качественных свойств.
При необходимости для определенных видов технической продукции на основе исследований, руководствуясь критериями унификации и экономическими критериями, должны регламентироваться требования к соответствующим типовым параметрическим рядам и их составу, а также характеристикам.
Аналогичен подход и в отношении видов работ для разработки перечня правил проектирования, строительства и эксплуатации различных зданий, сооружений, промышленных установок. К примеру, правила эксплуатации электроустановок низкого или высокого напряжения для реализации конституционной нормы об охране труда прежде жестко регламентировали порядок выдачи начальником цеха и мастером заданий на работы, допуск к ним работников и контроль над их проведением.
Так как подобные стандарты уже существуют, задача облегчается, и во многих случаях потребуется их только обновить, в том числе, путем гармонизации с европейскими стандартами с учетом особенностей нашей страны и наших национальных интересов. Замечу, многие товаропроизводители для сохранения конкурентоспособности своей продукции придерживаются обновленных требований прежних ГОСТов.
Но чтобы обоснованно подходить к отбору предметов регулирования подзаконных актов, обновлению существующих стандартов и разработке новых, понадобится проведение соответствующих научно-исследовательских работ для каждой отрасли экономики.
Что касается исполнения объектов правового регулирования, в том числе производства необходимых для них материалов, унификации комплектации и узлов для различных видов продукции и сооружений, а также обеспечения совместимости установок, образующих системы и комплексы, то все это может регламентироваться стандартами предприятий, согласуемыми с заказчиками (потребителями). Они разрабатываются корпоративными организациями и компаниями, и для возможности официального подтверждения соответствия продукции требованиям и техническим нормам должны быть согласованы с соответствующими нормативно-правовыми актами.
Работы по стандартизации, учитывая их общефедеральную значимость для всех отраслей экономики, а не только промышленных (товаропроизводящих), надо поручить новому федеральному органу, условно – Госстандарту. Его следовало бы подчинить непосредственно Председателю Правительства России, а не Минпромторгу, руководители которого на бюджетные деньги семь лет имитировали реформу технического регулирования. Госстандарт должен представлять собой симбиоз органа исполнительной власти и НИИ, которому будет дано право разрабатывать, принимать и утверждать все государственные стандарты, привлекая для их разработки соответствующие министерства и ведомства.